di Maurizio Carta

Dedicato a Piersanti Mattarella, presidente delle Regione Siciliana e promotore della Legge Urbanistica Regionale n. 71/78, ucciso dalla mafia il 6 gennaio 1980 per interrompere la sua azione riformatrice.

L’approvazione, attesa da quarantadue anni, della nuova Legge Urbanistica siciliana (L.R. 13 agosto 2020, n. 19) per riformare i principi, le procedure e gli strumenti di governo, pianificazione e progetto del territorio e delle città non è una notizia di poco conto, né riguarda solo i tecnici della materia. Una legge urbanistica ci riguarda tutti perché è lo strumento che dà forma ai nostri comportamenti e che protegge il territorio dalle scelte sbagliate prima che siano irreversibili. Insomma, è la “costituzione” del nostro rapporto con la terra che abitiamo, è il patto di alleanza con le città, con il paesaggio e con l’ambiente, che guida la nostra quotidianità e indica l’orizzonte. Anche per questo è importante che la nuova legge, promossa dal Governo presieduto dall'On. Nello Musumeci, sia stata approvata il 6 agosto con ampia maggioranza, dopo un accurato lavoro da parte del gruppo istruttorio (a cui anche io ho dato un contributo) del Dipartimento Regionale Urbanistica istituito dall’Assessore Toto Cordaro, dopo un attento ascolto delle numerose parti interessate e dopo un indispensabile processo di confronto democratico condotto dalla IV Commissione presieduta dall’On. Giusi Savarino con tutte le parti politiche. Perché solo così una legge urbanistica può essere efficace, oltre che ben scritta, quando diventa lo strumento collettivo che migliora il nostro modo di abitare, muoverci, produrre, coltivare, godere dei beni culturali e dell’ambiente.
Per far questo, la nuova legge abbandona finalmente il modello urbanistico del Novecento basato esclusivamente su risorse pubbliche, rendita e regolazione autoritaria, per perseguire, invece, un modello di governo del territorio basato sulla sostenibilità, sul non consumo di suolo e sulla partecipazione. La vera novità, però, in linea con quanto detto prima, è la sussidiarietà che permette di avvicinare le decisioni urbanistiche ai problemi dei cittadini, quindi accelerandole, ma entro un quadro regionale condiviso su come riattivare le nostre città come motori dello sviluppo sostenibile, invertendo la rotta di declino a cui sembrano essere condannate. La legge, infatti, tutela il territorio e rafforza la sicurezza degli insediamenti non solo attraverso azioni reattive, ma responsabilizzando gli abitanti nella cura dei quartieri e delle città, riducendo lo spopolamento dei sistemi rurali e riattivando le economie del paesaggio. Promuove la nostra preziosa diversità naturale, rafforza l’armatura culturale e stimola il policentrismo dei centri medi agevolando nuovi modelli di vita nelle aree interne più equilibrati rispetto a quelli offerti dalle aree urbane costiere o dalle metropoli. E lo fa attraverso strumenti concreti che facilitino la rigenerazione urbana in termini di riuso creativo della dismissione, che premino la riduzione del consumo di suolo come progetto della densificazione e della qualità delle città, che incentivino la revisione dei cicli di acqua-energia-rifiuti, che innovino la gestione delle reti digitali e di mobilità verso una reale sostenibilità, che accelerino e semplifichino le procedure per dare tempi certi, che premino, anche finanziariamente o fiscalmente, chi riusa senza consumare, chi riporta la natura nelle città per farle più salubri.
Tutte questioni che ci riguardano perché migliorano la nostra vita in un mondo che ha scoperto, dolorosamente, l’importanza della qualità e della sicurezza delle città.
La legge, inoltre, rimette insieme la tutela e la valorizzazione delle città, dei territori rurali e dei paesaggi, introducendo finalmente il Piano Territoriale Regionale con valenza paesaggistica, esplicitamente previsto dal Codice dei Beni Culturali, che permetterà di dotare per la prima volta la Sicilia di strategie di sviluppo di medio-lungo termine per orientare, indirizzare e coordinare la programmazione delle risorse (soprattutto adesso che ne arrivano di nuove e ingenti), la pianificazione territoriale e la qualità delle città. Il nuovo piano territoriale con valore di piano paesaggistico definirà, una volta per tutte e preliminarmente, le invarianti delle scelte di sviluppo (le aree da tutelare e quelle sensibili) per sottrarle a scelte sbagliate nella concitazione della emergenza e agevolerà i comuni nelle conseguenti scelte. Lo sviluppo e la trasformazione si faranno non solo dove è possibile, ma dove saranno in grado di generare migliori e maggiori impatti sul nostro benessere, senza erodere i valori culturali e paesaggistici.
Una nuova legge urbanistica, quindi, non è materia solo per gli esperti che dovranno imparare ad applicarla, ma è la vita di tutti gli abitanti di una regione che dovranno averne cura. [articolo pubblicato sul Giornale di Sicilia, 18 agosto 2020].

Una Legge Urbanistica è sempre, quindi, un lungo, laborioso, discusso, negoziato lavoro collettivo di scrittura, revisione, confronto con le parti e, infine, dibattito democratico tra le forze politiche dell'Assemblea Regionale Siciliana per la sua approvazione. Di una legge di tale complessità, vista anche l'attesa che l'accompagnava, è importante conoscere anche la genesi, le posizioni culturali che l'hanno accompagnata. Per questo vi riporto di seguito il mio contributo del 24.10.2018 come professore ordinario di urbanistica e presidente della Scuola Politecnica di Unipa, componente del Tavolo Tecnico istituito dall'Assessore al Territorio e Ambiente presso il Dipartimento Regionale dell'Urbanistica, diretto da Giovanni Salerno e composto da autorevoli e competenti colleghi universitari e dirigenti. Le posizioni espresse, personali e frutto della mia esperienza e competenze, hanno concorso ad orientare il testo di legge sia nei principi che nell'articolato, alcune sono rimaste immutate, altre si sono modificate nel corso del fertile dibattito interno, prima, ed esterno, dopo, altre ancora si sono evolute nella naturale metamorfosi del pensiero urbanistico di una disciplina viva e in continua evoluzione.

Qui il link alla L.R. 13 agosto 2020, n. 19 "Norme per il governo del territorio" .

TAVOLO TECNICO DEL DIPARTIMENTO REGIONALE URBANISTICA DELL’ASSESSORATO REGIONALE TERRITORIO E AMBIENTE.
NOTE PER UNA LEGGE REGIONALE DI GOVERNO DEL TERRITORIO PER RIQUALIFICARE LE CITTA’, VALORIZZARE I PAESAGGI, RISANARE L’AMBIENTE ED ALIMENTARE LO SVILUPPO
Documento di lavoro del Prof. Maurizio Carta del 24 ottobre 2018

1. PRINCIPI GENERALI NELLO SCENARIO DELL'AGENDA URBANA EUROPEA 2020
Una riforma urbanistica in Sicilia non può limitarsi a dichiarare di perseguire obiettivi di sostenibilità ambientale e di crescita qualitativa o di rispondere ai nuovi bisogni sociali, ma deve contribuire concretamente a rivedere il modello di sviluppo regionale ed insieme ad esso ripensare il modello urbanistico che deve guidare, pianificare, progettare e regolare lo sviluppo. Dobbiamo abbandonare il modello urbanistico del Novecento basato esclusivamente sulle “risorse pubbliche”, sulla “rendita” e sulla “regolazione” per perseguire invece un modello di governo delle città, dei territori e dei paesaggi alimentato dalla “sostenibilità”, dal “riciclo” e soprattutto dalla “riattivazione” delle città come motori dello sviluppo.
In tale direzione e nell'ambito delle politiche di coesione della strategia Europa 2020, l'Agenda Urbana Europea ci suggerisce una strada efficace per uscire dalla crisi, raccomandando che la dimensione urbana della politica di coesione si concentri su un triplice obiettivo:
• aiutare le zone urbane a sviluppare le proprie infrastrutture materiali di base quale presupposto per la crescita onde sfruttare pienamente il loro contributo potenziale alla crescita economica, alla diversificazione del tessuto economico ed alla sostenibilità energetica ed ambientale;
• aiutare le zone urbane a modernizzare le loro specificità economiche, sociali e ambientali con investimenti intelligenti in infrastrutture e servizi tecnologici e strettamente correlati alle specifiche esigenze nazionali, regionali e locali;
• riqualificare le zone urbane recuperando i siti dismessi o sottoutilizzati (industriali, di servizi generali, militari, infrastrutturali), utilizzandoli anche per sviluppare i legami tra le zone urbane e quelle peri-urbane e rurali in un’ottica sempre più metropolitana.
L'Agenda Urbana Europea non si limita ad indicare gli obiettivi strategici generali, ma delinea una governance urbana che sia in grado di esprimere appieno il valore della sussidiarietà, sottolineando che gli Enti Locali elettivi hanno una responsabilità politica diretta per quanto riguarda l'adozione delle decisioni strategiche e gli investimenti di risorse pubbliche. Ai fini del conseguimento degli obiettivi della politica di coesione e della strategia Europa 2020 risultano quindi inderogabili fattori come il coinvolgimento degli Enti Locali elettivi nel processo decisionale strategico, la loro stretta partecipazione nella definizione dei programmi operativi e l'ampio ricorso all'opzione della sub-delega delle responsabilità per quanto concerne l'attuazione e valutazione della politica di coesione, ferma restando la responsabilità finanziaria delle Autorità Regionali e degli Stati. Infine, sottolineando che le priorità delle autorità locali sono il benessere e la qualità della vita dei loro cittadini, viene sancito il ruolo cardine delle “politiche urbane” e della “pratiche urbanistiche” nello sviluppo sociale ed economico. In particolare, viene sollecitata l'adozione dei principi di “pianificazione strategica integrata”, poiché possono facilitare agli Enti Locali la transizione da un approccio in termini di singoli progetti ad un'impostazione intersettoriale con maggiore spessore strategico al fine di valorizzare il loro potenziale di sviluppo endogeno e sostenibile.

L’Agenda Urbana Europea e la sfida dei sistemi urbani come motori di sviluppo deve trovare la Sicilia attrezzata a riattivare una politica di sviluppo centrata sulle città non solo come luoghi fisici, ma soprattutto come generatori di qualità e attivatori di creatività, luoghi dello scambio sociale e di intersezione di reti e flussi. La nuova Legge Urbanistica Regionale deve incentivare lo sviluppo di sistemi urbani che svolgano un ruolo di esempio e di sprone nell’ambito delle politiche urbane nazionali ed europee, che dovranno soddisfare tre requisiti:
• puntare sulle 3 città metropolitane per rafforzare la competitività attraverso la loro funzione di “gateways” materiali e immateriali della rete delle città medie e dei sistemi insediativi interni;
• considerare le città medie come “territori snodo” ed “aree funzionali” sempre più reticolari e policentriche e come riserve di creatività e generatrici di innovazione;
• ripensare l’architettura istituzionale per rafforzare la cooperazione e la co-decisione tra diversi livelli di governo entro una dimensione di maggiore performatività e qualità delle specializzazioni e delle decisioni.
A partire da queste premesse generali, la costruzione della nuova strategia urbana regionale si declina attraverso tre opzioni:
• ridisegnare e modernizzare i servizi urbani per i residenti e gli users delle città;
• sviluppare pratiche per l’inclusione sociale per i segmenti di popolazione più fragili e per le aree ed i quartieri più disagiati;
• rafforzare la capacità delle città di potenziare i segmenti locali più pregiati delle filiere produttive globali, rafforzandone la capacità di trasformare i flussi di beni e servizi delle reti lunghe in occasioni di sviluppo locale.
Naturalmente a questo disegno dello sviluppo della Sicilia dovrà corrispondere una governance che preveda, stimoli e premi un ruolo di maggiore responsabilità delle città stesse entro una nuova relazione tra città ed aree interne, sottolineando le diversità ambientali, ecologiche e culturali dei contesti territoriali entro cui le città e i territori siciliani sono inseriti. Per riconnettere le aree interne alle traiettorie di sviluppo delle città metropolitane la Legge Urbanistica Regionale per la qualità del territorio siciliano deve essere in grado di perseguire una strategia di intervento articolata attorno a tre obiettivi:
• tutelare il territorio e rafforzare la sicurezza degli insediamenti non solo attraverso azioni reattive, ma responsabilizzando gli abitanti affidandogli la cura dei territori, riducendo lo spopolamento dei sistemi rurali e riattivando le ecologie e le economie del paesaggio;
• promuovere la diversità naturale, rafforzare l’armatura culturale e stimolare il policentrismo dei centri medi connettendolo con reti più ampie, assicurando modelli di vita nelle aree interne competitivi con quelli offerti dalle aree urbane costiere o dalle metropoli;
• rilanciare lo sviluppo e il lavoro attraverso l’uso delle risorse potenziali male utilizzate e dei “talenti” delle aree interne per consentire nuove e significative opportunità di produzione e di lavoro.

In Sicilia, per uscire dalla drammatica crisi dello sviluppo, ancora più forte dovrà essere l’impegno a ripensare il governo del territorio, assumendo priorità per produrre metodiche e pratiche per una efficace riforma urbanistica siciliana che miri a:
1. Invertire la scarsa rilevanza dei temi della vivibilità delle città, della qualità del paesaggio, della coesione delle aree interne, della sostenibilità ambientale e dell’efficienza energetica nell'agenda politica e sociale, ripensando e declinando con maggiore incisività il “piano città” verso un “patto per le città” che produca maggiore innovazione dei processi e non solo l’accelerazione dei finanziamenti. La qualità del territorio e del paesaggio e la conservazione dell’ambiente e delle energie devono essere la matrice di politiche attive di creazione di nuovo “valore urbano”.
2. Inserire la riforma urbanistica regionale entro il quadro nazionale di riforma del governo del territorio come sfida per un reale ripensamento delle responsabilità, dei protocolli e degli strumenti per un governo del territorio che sia più intelligente, sostenibile e solidale ma anche capace di accompagnare verso un efficace “federalismo urbanistico” entro una vera ottica concorrenziale delle diverse leggi regionali.
3. Accelerare i processi di metropolizzazione in atto in Sicilia determinati dalle nuove condizioni economiche e sociali che generano nuove spinte ad una diversa crescita della città e della popolazione urbana in una rinnovata dimensione transcomunale cooperativa e reticolare e non più semplicemente ancillare. Le costituende città metropolitane siciliane (Palermo, Catania e Messina) pongono alla pianificazione alcune sfide per la risoluzione delle loro insostenibilità: inquinamento e congestione prodotti dalla mobilità, compulsivo consumo di suolo, fragilità del patrimonio edilizio, dispersione energetica, mancanza di reticoli di spazio pubblico ed interruzione delle reti ecologiche; ed impongono di mutare radicalmente i contenuti principali della pianificazione urbana e territoriale e di innovare gli strumenti regolativi e progettuali.
4. Internalizzare i nuovi temi come il “riciclo urbano” in termini di riuso creativo della dismissione, la riduzione del consumo di suolo come progetto della densificazione e della qualità delle città, la “smart city” per incentivare la revisione dei cicli di acqua-energia-rifiuti e per la gestione delle reti digitali e di mobilità verso una reale sostenibilità, la “green economy” come motore dello sviluppo e moltiplicatore degli investimenti, l’urban energy management come modalità innovativa di intervento sulla città esistente non più efficiente.
5. Revisionare il rapporto pubblico-privato verso una maggiore corresponsabilità e mutua concorrenza verso lo sviluppo sostenibile, mettendo a regime il rapporto tra regolazione e incentivazione, tra facilitazione e redditività. In particolare, decisiva sarà la sostenibilità delle risorse finanziarie per la città pubblica, per la realizzazione dei servizi, per la dotazione di pertinenze di qualità, per l’efficienza e la convenienza delle infrastrutture di mobilità pubblica, per la qualità dello spazio pubblico, per l’incentivazione del social housing. A tal fine dovrà essere rivista la fiscalità locale e di scopo per l’incentivazione della pianificazione operativa, nonché innovata la fiscalizzazione generale della rendita, al fine di una sua più equa distribuzione sociale. Alle incentivazioni fiscali dovranno essere affiancate quelle autorizzative, gestionali ed amministrative, le quali, intervenendo sul fattore tempo, possono concorrere alla agevolazione dell’investimento privato.
6. Rinnovare la “cassetta degli attrezzi” dell’urbanista attraverso l’utilizzo dell’ecological urbanism, dello smart planning e del landscape design in una rinnovata ottica cooperativa, accettando la sfida di forgiare nuovi strumenti analitici ed operativi dove i tradizionali risultino obsoleti ed inefficaci.

2. LINEE GUIDA PER LA NUOVA LEGGE SUL GOVERNO DEL TERRITORIO IN SICILIA
In Sicilia una nuova legge regionale sul governo del territorio non deve limitarsi alla semplificazione e maggiore efficacia all’azione regolativa urbanistica (indispensabile ma non sufficiente), ma deve attivare e disciplinare le azioni della Regione e degli Enti locali (Comuni, Liberi Consorzi di Comuni e Città Metropolitane nelle nuove forme ed attribuzioni in fase di definizione) nel complessivo governo del territorio e nella promozione dello sviluppo sostenibile. Pertanto, deve contenere i principi e le norme generali sulla programmazione socio-economica, sulla pianificazione strategica ed operativa dei processi di trasformazione dei sistemi insediativi, e sulla progettazione della qualità urbana e sul recupero e valorizzazione del territorio, del paesaggio e dell’ambiente.

2.1. I PRINCIPI FONDAMENTALI
Le funzioni di governo del territorio devono essere svolte dalla Regione e dagli Enti locali nel rispetto dei principi di integrazione, efficienza, economicità, equità ed imparzialità dell’azione amministrativa, nonché nel rispetto dei seguenti principi di efficacia dell'azione di governo del territorio:
1. Sussidiarietà e governance multilivello. Le funzioni di pianificazione territoriale e urbanistica sono attribuzioni concorrenti della Regione e degli Enti locali (Comuni, Liberi Consorzi di Comuni e Città Metropolitane) in un’ottica di sussidiarietà e cooperazione. Sono conferite agli Enti locali tutte le funzioni di governo del territorio non esplicitamente attribuite alla Regione. Gli Enti locali possono esercitare le funzioni di pianificazione in forma associata per il perseguimento di obiettivi di sviluppo sovralocali. Devono essere attribuite alla Regione, ai Liberi Consorzi ed alle Città Metropolitane le funzioni che riguardano scelte di interesse sovracomunale o che non possono essere efficacemente svolte a livello comunale. Deve competere ai Comuni, in riferimento alle situazioni locali, specificare, approfondire e attuare i contenuti degli strumenti di pianificazione urbanistico territoriale sovraordinata. Il principio della governance multilivello richiede che il ruolo centrale della Regione quale principale soggetto interlocutore nelle politiche pubbliche di governo del territorio venga progressivamente sostituito da un sistema di livelli di governo con precise competenze nel campo del governo del territorio caratterizzato da un più ridotto ruolo della Regione in quanto unico attore competente sulle questioni dello sviluppo e da una riduzione degli atteggiamenti autoritativi a favore di quelli concertativi, negoziali, contrattuali, nonché dalla scomposizione dei ruoli propositivi e gestionali nelle politiche pubbliche in un più ampio numero di attori pubblici e nella corresponsabilità di soggetti privati.
2. Sostenibilità e qualità. Al fine di contribuire allo sviluppo sostenibile e di assicurare un giusto livello di protezione e di qualità dell'ambiente, la Regione e gli Enti locali nell’ambito dei procedimenti di formazione dei piani territoriali, devono provvedere alla contestuale valutazione della sostenibilità ambientale, sociale ed economica delle scelte pianificatorie, verificando la coerenza e la conformità con l’ordinamento nazionale ed i vincoli derivanti dall’ordinamento europeo nonché dagli obblighi internazionali per le questioni pertinenti. La Regione dovrà perseguire la valorizzazione e la tutela del suolo non edificato, con particolare riguardo alle aree e agli immobili sottoposti a tutela paesaggistica e ai terreni agricoli, al fine di tutelare e promuovere l'attività agricola (soprattutto l’agricoltura multifunzionale e peri-urbana), di conservare e valorizzare la qualità del paesaggio, di salvaguardare e risanare l'ambiente, nonché di gestire correttamente i cicli del territorio (ecologico, idrologici, energetici e dei rifiuti). La pianificazione dovrà contribuire in maniera attiva a contenere il consumo di suolo quale bene comune e risorsa non rinnovabile che esplica funzioni e produce servizi ecosistemici e che va tutelato anche in funzione della prevenzione e mitigazione degli eventi di dissesto idrogeologico. A tal fine, ed in sintonia con analoghi provvedimenti in campo nazionale, una nuova legge sul governo del territorio siciliano dovrà assegnare priorità al riuso ed alla rigenerazione edilizia del suolo edificato esistente, rispetto all'ulteriore consumo di suolo inedificato. Le politiche di tutela e di valorizzazione del paesaggio, di contenimento del consumo del suolo e di sviluppo territoriale sostenibile dovranno essere coordinate con la pianificazione territoriale e paesaggistica e perseguire la tutela e la valorizzazione della funzione agricola attraverso la riduzione del consumo di suolo e l'utilizzo agroforestale dei suoli agricoli abbandonati, privilegiando gli interventi di riutilizzo e di recupero di aree urbanizzate delle città in contrazione.
3. Riuso e rigenerazione urbana. Gli Enti Locali, nell'ambito dell'espletamento delle proprie ordinarie competenze, dovranno procedere al censimento delle aree del territorio comunale già interessate da processi di edificazione, ma inutilizzate o suscettibili di rigenerazione, recupero, riqualificazione; e dovranno procedere altresì, all'interno delle aree censite, alla costituzione e alla tenuta di un elenco delle aree suscettibili di prioritaria utilizzazione a fini edificatori di rigenerazione urbana e di localizzazione di nuovi investimenti produttivi e infrastrutturali. Agli Enti Locali che avviano azioni concrete per localizzare le previsioni insediative prioritariamente nelle aree urbane dismesse e che procedono al recupero dei nuclei abitati rurali mediante manutenzione, ristrutturazione, restauro, risanamento conservativo di edifici esistenti e della viabilità rurale e conservazione ambientale del territorio, dovranno essere concesse misure di incentivazione per esempio attraverso l’attribuzione di priorità nella concessione di finanziamenti statali e regionali eventualmente previsti in materia edilizia. Il medesimo ordine di priorità potrà essere attribuito ai privati, singoli o associati, che intendono realizzare il recupero di edifici e delle infrastrutture rurali nei nuclei abitati rurali, mediante interventi di riciclo, riuso e urban smartness per attivare la rigenerazione urbana.
4. Concertazione e partecipazione. La Regione e gli Enti locali devono garantire la più ampia e aggiornata informazione e diffusione dei dati relativi allo stato della pianificazione relativa al loro territorio, anche attraverso l’utilizzo degli Open Data e della condivisione delle informazioni tra stakeholders. La Regione e gli Enti locali, nella formazione di piani e programmi, al fine di garantire il coordinamento delle rispettive azioni di governo del territorio, dovranno conformare la propria attività al metodo della concertazione istituzionale, della co-pianificazione e del partenariato pubblico-privato.
5. Semplificazione e flessibilità. La Regione e gli Enti locali dovranno massimizzare l’assunzione di un metodo di pianificazione territoriale ed urbanistica che agevoli la predisposizione di un unico strumento pianificatorio strutturale e strategico che funga da “quadro di coerenza territoriale” e contenga tutte le disposizioni relative al governo del proprio territorio individuando le “invarianti” e le “condizionanti”. Potranno essere oggetto di ulteriori livelli di pianificazione le specifiche esigenze di regolamentazione del territorio che richiedano un intervento di pianificazione di settore, regolativa o di dettaglio. In ordine al principio di flessibilità deve essere agevolata la possibilità per i piani di ampiezza territoriale minore di contenere esplicite e motivate proposte di modifica di quelli di ampiezza territoriale maggiore, scardinando il rigido principio della gerarchia dei piani verso un più efficace di principio di incrementalità.
6. Perequazione e compensazione. Le previsioni contenute nei piani devono essere attuate secondo criteri e strumenti perequativo-compensativi, al fine di assicurare maggior efficienza e giustizia alle politiche pubbliche ed alla funzione pianificatoria, nonché un’equa ed estesa ripartizione dei vantaggi e degli oneri tra i proprietari delle aree interessate dalla trasformazione urbanistica, sterilizzando la rendita parassitaria e incentivando la redditività imprenditoriale. La perequazione urbanistica si dovrà realizzare attraverso la più equa ed efficace distribuzione di diritti edificatori e di oneri tra i proprietari di aree ricomprese in ambiti, anche discontinui, individuati dai piani e può estendersi anche a tutto il territorio comunale con le opportune regolazioni. La perequazione si dovrà realizzare anche attraverso una compensazione urbanistica, paesaggistica e ambientale che agevoli la valorizzazione delle risorse.

2.2. GLI STRUMENTI DELLA GOVERNANCE
Per l’efficacia dei suddetti principi è necessaria una efficace governance multilivello ed una concertazione istituzionale i cui principali strumenti devono essere la Conferenza di pianificazione e l’Accordo di pianificazione.

2.2.1. La Conferenza di pianificazione
Al fine di favorire le procedure di formazione degli strumenti di pianificazione territoriale la Regione e gli Enti Locali convocano apposite “Conferenze di pianificazione” con la finalità di concertare un quadro conoscitivo approfondito e completo del territorio e del suo sviluppo urbanistico in termini di sostenibilità ambientale, sociale ed economica, nonché di esprimere valutazioni condivise sulle scelte, sugli obiettivi e sui contenuti della pianificazione. Alla Conferenza di pianificazione devono essere invitati a partecipare i rappresentanti degli enti territoriali interessati ed i rappresentanti di tutte le amministrazioni pubbliche competenti al rilascio di pareri, concessioni, autorizzazioni, nulla osta o altri atti di assenso. Per l’efficacia dell’azione di governo ed al fine di acquisire ulteriori apporti tecnici e conoscitivi, l’Amministrazione procedente può invitare a partecipare alla conferenza gli stockholders, gli shareholders e gli stakeholders che, per loro specifiche competenze e responsabilità, siano interessati alle scelte di pianificazione.

2.2.2. L'Accordo di pianificazione
L’Accordo di pianificazione serve a concretizzare il consenso espresso dai rappresentanti legali delle Amministrazioni partecipanti alla Conferenza di pianificazione, sostituendo, a tutti gli effetti, ogni parere, concessione, autorizzazione, nulla osta o altro atto di assenso comunque denominato, di competenza degli enti ed organi partecipanti alla conferenza. L’accordo deve contenere le valutazioni sulla coerenza e sulla compatibilità delle previsioni dello strumento di pianificazione esaminato rispetto alle previsioni dei piani sovraordinati, eventualmente anche con prescrizioni, condizioni e modifiche; i criteri e le modalità di attuazione del piano; le modalità di controllo sull’esecuzione dell’accordo e le sanzioni in caso di inadempienza; la sottoscrizione da parte dei legali rappresentanti delle Amministrazioni partecipanti con diritto di voto.


2.3. GLI STRUMENTI DI PIANIFICAZIONE

2.3.1. Il Piano Territoriale Regionale
Il Piano Territoriale Regionale (PTR) costituisce lo strumento urbanistico-territoriale di carattere prevalentemente strategico con il quale si orienta, indirizza e coordina la programmazione e la pianificazione territoriale della Regione e quelle degli Enti Locali di carattere, valenza e interesse regionale. E’ opportuno che il PTR, in relazione alle prescrizioni di tutela, conservazione e valorizzazione del paesaggio e dell’ambiente, integri il valore di piano paesaggistico con modalità sostitutive o collaborative che dovranno essere accuratamente disciplinate, individuando in ogni caso gli obiettivi e le misure generali di tutela paesaggistica da perseguire nelle diverse parti del territorio regionale invarianti o complementari alle scelte di sviluppo. Per quanto attiene alle funzioni strategiche di livello regionale, il PTR deve contenere:
a) gli elementi costitutivi del territorio regionale, con particolare riferimento alle caratteristiche naturali, culturali, paesaggistico-ambientali, geologiche, rurali, antropiche e storiche dello stesso;
b) il quadro conoscitivo, a scala adeguata, del proprio territorio come risultante delle trasformazioni avvenute;
c) i criteri generali e gli indirizzi per la programmazione e la pianificazione territoriale degli Enti Locali, al fine di garantirne la complessiva coerenza; a tal fine, definisce gli elementi costituenti limiti essenziali di salvaguardia della sostenibilità ambientale dello sviluppo socio-economico del territorio regionale
d) fissa i carichi insediativi ammissibili nel territorio, al fine di assicurare lo sviluppo sostenibile;
e) il quadro delle iniziative inerenti alla realizzazione sul territorio regionale delle infrastrutture e delle opere pubbliche di interesse regionale, nazionale e sovranazionale;
f) l’individuazione dei principali poli di sviluppo turistico, industriale e commerciale;
g) l’individuazione delle zone di preservazione e salvaguardia ambientale; i criteri operativi generali per la tutela e la valorizzazione delle risorse culturali, naturali, paesaggistiche e ambientali, in conformità con le previsioni del piano regionale delle aree protette, dei piani di bacino, e degli altri atti di programmazione e regolamentazione regionale e nazionale in materia di salvaguardia delle risorse idriche, geologiche, idrogeologiche, agricole, forestali, di riduzione dell'inquinamento acustico, elettromagnetico ed atmosferico, di smaltimento dei rifiuti;
h) gli indirizzi generali per il riassetto del territorio ai fini della prevenzione dei rischi geologici, idrogeologici e sismici, ed ai fini della riduzione degli inquinamenti nei centri abitati e nelle zone industriali;
i) azioni di conservazione, recupero e riqualificazione degli insediamenti esistenti;
l) l’individuazione di strategie di pianificazione urbanistica, degli indirizzi e dei criteri per il dimensionamento dei piani urbanistici comunali, nonché dei limiti di sostenibilità delle relative previsioni;
m) criteri e modalità per favorire il coordinamento tra le pianificazioni dei comuni e per incentivare il loro associazionismo;
n) criteri di definizione della rete infrastrutturale e delle altre opere di interesse regionale nonché i criteri per la localizzazione e il dimensionamento delle stesse;
o) indirizzi finalizzati ad assicurare la compatibilità territoriale degli insediamenti industriali.
Il PTR assume le funzioni di “quadro strutturale di coerenza” per la valutazione della compatibilità degli atti di governo del territorio degli Enti Locali, degli enti gestori di aree naturali protette, nonché di ogni altro ente dotato di competenze che abbiano incidenza sul territorio. Le previsioni del PTR prevalgono sulle disposizioni eventualmente difformi contenute nei piani territoriali degli Enti Locali. Nell’ambito del principio della concertazione e nello spazio istituzionale della Conferenza di pianificazione, il PTR può prevedere forme di compensazione economico-finanziaria a favore degli enti locali ricadenti in ambiti oggetto di limitazione delle possibilità di sviluppo, nonché modalità di compensazione ambientale ed energetica per interventi che determinano impatti rilevanti sul territorio anche in comuni non direttamente interessati dagli interventi stessi.

2.3.2. I Piani Territoriali Strategici
Le necessarie interconnessioni tra obiettivi di sviluppo per il perseguimento della competitività, sostenibilità e coesione, nonché per l’attuazione della strategia Europa 2020 dovranno essere attuate attraverso Piani Territoriali Strategici (PTS), i quali dovranno essere previsti e normati in maniera indicativa e non prescrittiva quali strumenti volontari di pianificazione integrata e negoziale per aree di significativa ampiezza territoriale (i Liberi Consorzi di Comuni e le Città Metropolitane), interessate da opere, interventi o destinazioni funzionali aventi rilevanza regionale o sovra regionale, che perseguono l’integrazione degli obiettivi ambientali, socio-economici ed infrastrutturali. I PTS, obbligatori per le Città Metropolitane, dovranno individuare i criteri e gli strumenti necessari al reperimento e alla ripartizione delle risorse finanziarie, anche attingendo ai Fondi Strutturali, ai finanziamenti agevolati della BEI ed alla finanza privata, e dovranno contenere indicazioni riguardanti il governo dei territori interessati, anche con riferimento alle previsioni insediative, alle forme di compensazione e di riqualificazione ambientale, nonché alla disciplina dei grandi interventi sul territorio.

2.3.3. La pianificazione territoriale metropolitana e di area vasta
La riforma dell’architettura istituzionale regionale in corso di definizione richiede la redazione di un Piano Strategico Metropolitano (PSM) prevalentemente orientato alla proposizione di direttive, di indirizzi e di azioni di coordinamento della pianificazione delle Città Metropolitane attraverso la definizione degli obiettivi generali relativi all'assetto ed alla tutela del territorio connessi ad interessi di rango metropolitano o sovracomunale. Le nuove funzioni della Città Metropolitana e la sua conseguente architettura istituzionale richiederà che al Piano Strategico Metropolitano possano essere attribuite anche funzioni, competenze e contenuti sostitutivi della pianificazione comunale strutturale. Analoghe considerazioni varranno per la pianificazione di area vasta in capo ai Liberi Consorzi di Comuni.

2.3.4. La pianificazione comunale
In accordo con le più diffuse ed efficaci esperienze regionali, al livello comunale deve essere introdotta una distinzione tra un Piano Strutturale, contenente le grandi scelte della pianificazione urbanistica, non conformativo della proprietà, guidato dalla adattività di contesto e con orizzonte temporale medio-lungo, ed un Piano Operativo, conformativo della proprietà, localizzativo delle funzioni e destinato al raggiungimento di obiettivi determinati in uno specifico arco temporale. Il Piano Strutturale Comunale o Intercomunale (PSC) è lo strumento delle scelte strategiche di assetto e di sviluppo del territorio comunale, con la finalità ulteriore di tutelarne l'integrità fisica ed ambientale nonché l'identità culturale. Al PSC è affidato il compito di esplicitare il progetto per la città, in termini programmatici, tali da evitare le rendite di attesa innescate dal PRG tradizionale, che aveva caratteristiche direttamente conformative dei diritti privati e dei vincoli pubblici. Il PSC, dunque, non è conformativo ossia non dà luogo a diritti edificatori privati, né a vincoli pubblici, fatti salvi quelli ricognitivi che derivano dal recepimento della pianificazione sovraordinata o dal riconoscimento di condizioni o limitazioni oggettive in determinate porzioni di territorio: le invarianti territoriali o i cosiddetti “statuti dei luoghi”. Il Piano Operativo Comunale o Intercomunale (POC) persegue l’attuazione delle indicazioni del PSC per i nuovi ambiti di insediamento e per gli ambiti di riqualificazione urbana, individuando i comparti di intervento, di cui precisa i parametri urbanistici ed ambientali indicati dal PSC e ne definisce le modalità di attuazione anche attraverso procedure concorsuali e di partenariato pubblico-privato. Il POC costituisce il momento in cui si scelgono le trasformazioni da effettuare, se ne definiscono le condizioni e le prestazioni, e si conformano diritti privati e vincoli pubblici, destinati entrambi a decadere se non attuati dopo cinque anni; a tal fine il POC si coordina con il bilancio pluriennale del Comune e con il piano triennale delle opere pubbliche.
In alternativa, la presenza di un forte ed efficace Piano Territoriale Regionale strategico e conformativo delle scelte locali, può far scegliere la strada della semplificazione della pianificazione comunale lasciando solo il POC (che diventerebbe Piano Urbanistico Generale) poiché le scelte strutturali sono state già individuate alla scala regionale, ma con capacità di definire dimensionamenti, localizzazioni e infrastrutturazioni che consentono l'immediata operatività del piano urbanistico, anche attraverso l'eliminazione dell'attuale Schema di Massima, la cui funzione verrebbe assolta da un efficace e autorevole piano territoriale regionale che fornisca ai Comuni gli indirizzi di massima delle scelte insediative e localizzative.

2.4. GLI STRUMENTI DI ATTUAZIONE DEI PIANI E DI SOSTENIBILITA’ ECONOMICA DELLE TRASFORMAZIONI URBANE

2.4.1. La perequazione urbanistica
La perequazione urbanistica persegue lo scopo di distribuire equamente, tra i proprietari degli immobili individuati nel POC, diritti edificatori ed obblighi nei confronti del Comune. La perequazione urbanistica si realizza con l'attribuzione da parte del piano di potenzialità edificatoria a tutti i suoli e agli edifici compresi in ambiti oggetto di trasformazione urbanistica predeterminati dallo stesso piano. La potenzialità edificatoria deve essere attribuita a ciascuna area in proporzione alla superficie utile lorda posseduta ed il POC dovrà disciplinare il trasferimento a titolo oneroso del diritto edificatorio ed il suo utilizzo anche in ambiti diversi. Il POC potrà consentire al Comune di riservare a sé una quota della potenzialità edificatoria complessiva a fini di acquisizioni compensative di aree, di attuazione di finalità premiali e di interesse collettivo, di indirizzo verso la rigenerazione urbana e la sostenibilità, nonché per politiche di calmieramento del mercato. Il piano comunale dovrà commisurare la potenzialità edificatoria complessiva alla edificabilità effettiva prevista. Il proprietario che debba acquisire la potenzialità edificatoria occorrente per realizzare tutta la edificabilità effettiva attribuita dal piano urbanistico alla propria area potrà farlo o rivolgendosi ad altri privati o rivolgendosi al Comune mediante acquisto a titolo oneroso o altre forme di partenership pubblico-privata. La perequazione territoriale è la modalità con la quale vengono attuate le politiche e realizzati gli interventi di interesse sovracomunale al fine di garantire un’equa ripartizione tra i vari comuni interessati dei vantaggi e degli oneri che essi comportano. La legge regionale dovrà disciplinare la perequazione territoriale garantendo, per gli ambiti di trasformazione di rilevanza sovracomunale, la ripartizione tra i comuni interessati degli oneri di urbanizzazione, del contributo sul costo di costruzione in misura differenziata in ragione degli impatti ambientali, dei vantaggi localizzativi e delle diverse implicazioni per i bilanci comunali. L’estensione della perequazione a tutto il territorio comunale dovrà essere accuratamente disciplinata poiché altrimenti si renderebbe di più difficile attuazione per la presenza di volumetrie esistenti, di diritti acquisiti e costituzionalmente garantiti e pertanto necessita di un maggiore approfondimento normativo e regolamentare.

2.4.2. Il comparto edificatorio
La perequazione urbanistica può essere realizzata attraverso i comparti edificatori, così come individuati dal POC. Il comparto è costituito da uno o più ambiti territoriali, edificati o non, sui quali il piano indica le trasformazioni urbanistiche ed edilizie, i tipi di intervento, le funzioni urbane ammissibili, la volumetria complessiva realizzabile e le quote di capacità edificatoria attribuite ai proprietari degli immobili inclusi nel comparto, nonché la quantità e la localizzazione degli immobili da cedere gratuitamente al Comune o ad altri soggetti pubblici per la realizzazione di infrastrutture, attrezzature e aree verdi. Il piano comunale dovrà disciplinare l’eventuale negoziabilità dei diritti edificatori attribuiti ai proprietari e la possibilità che essi vengano trasferiti in altri comparti. Fermi restando i diritti edificatori attribuiti ai proprietari di immobili, il POC definiscono le caratteristiche e il dimensionamento degli interventi edilizi funzionali alla realizzazione, nei comparti edificatori, di attrezzature e di altre opere di urbanizzazione primaria e secondaria. Il comparto edificatorio, oltre ad essere attuato dal Comune, può essere attuato dai proprietari degli immobili inclusi nel comparto stesso, anche riuniti in consorzio o componenti società miste, anche di trasformazione urbana. Nel caso di attuazione del comparto da parte dei proprietari degli immobili inclusi nel comparto stesso dovrà essere stipulata apposita convenzione con il Comune approvata secondo la normativa vigente o interveniente. Nel caso di attuazione di un comparto da parte di soggetti privati devono essere ceduti a titolo gratuito al Comune, o ad altri soggetti pubblici, gli immobili necessari per la realizzazione nel comparto di infrastrutture, attrezzature, aree verdi, edilizia residenziale pubblica e altre opere pubbliche o di interesse pubblico, così come localizzate dal Comune attraverso il POC. Nel caso di inerzia o di rifiuto all'attuazione di un comparto edificatorio da parte dei proprietari delle relative aree, il Comune dovrà avere la potestà di procedere ad attuare direttamente, o a mezzo di una società mista, il comparto edificatorio, acquisendo i diritti edificatori ed i relativi immobili attraverso procedure di esproprio o altre forme di acquisizione al patrimonio pubblico che dovranno essere appositamente disciplinate.

2.4.3. La compensazione e l’incentivazione urbanistica
Nell’ottica perequativa e compensativa proposta, gli strumenti urbanistici derivati dalla legge regionale dovranno definire misure volte a compensare i proprietari dei beni immobili che il comune intende acquisire gratuitamente per la realizzazione delle dotazioni territoriali e per gli interventi di edilizia residenziale sociale, e soprattutto ad incentivare i proprietari di manufatti da trasformare, recuperare o demolire in attuazione delle previsioni del piano. Tali misure possono consistere nell’attribuzione alle aree interessate di quote di edificabilità da utilizzare in loco secondo specifiche disposizioni degli strumenti urbanistici, ovvero da trasferire in altre aree edificabili, previo accordo per la cessione delle aree stesse al comune. I POC dovranno disciplinare le quote di edificabilità in maniera specifica rispetto allo stato dei luoghi, alla loro qualità culturale e paesaggistica e alla coerenza dei tessuti urbanistici esistenti. I beni immobili non acquisiti per compensazione, ovvero in applicazione della disciplina perequativa, o in esecuzione delle convenzioni relative all’attuazione dei piani o programmi urbanistici esecutivi, possono comunque essere oggetto di espropriazione per pubblica utilità in attuazione dei vincoli ablativi imposti su di essi. Le misure compensative o incentivanti possono essere rappresentate, oltre che dalla riduzione del contributo relativo agli oneri di urbanizzazione e al costo di costruzione in una o più delle sue componenti, dall’attribuzione di diritti edificatori misurabili ed utilizzabili secondo una specifica disciplina stabilita dallo strumento urbanistico. Possono essere previste ulteriori forme di compensazione e l’attribuzione di premialità con il trasferimento di edificabilità per gli interventi di rigenerazione urbana e per risolvere le criticità derivanti dalla presenza di diritti edificatori pregressi incompatibili con la qualità e la sostenibilità degli interventi previsti. Per incentivare l’uso efficiente del patrimonio edilizio e dei terreni, gli Enti Locali possono anche agire sull’aliquota dell’IMU applicata sulle unità immobiliari agibili mantenute non occupate.

2.4.4. La fiscalità urbanistica comunale
Sono sempre più numerose le proposte legislative e i documenti di proposta che introducono e disciplinano la “fiscalità urbanistica comunale”. Ai fini dell’applicazione delle disposizioni di legge in materia di fiscalità comunale relativa agli immobili e in particolare dell’IMU, vengono considerate aree edificabili quelle oggetto di conformazione edificatoria da parte degli strumenti urbanistici, ad esclusione delle aree interessate dalle previsioni programmatiche della pianificazione strutturale. Le proposte convergono verso un utilizzo dei proventi degli oneri relativi all’urbanizzazione primaria e secondaria e al costo di costruzione nella realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, al risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici e in altri tessuti urbani da tutelare, all’acquisizione delle aree da espropriare nonché, entro limiti generalizzabili al 30 %, alle spese di manutenzione ordinaria e straordinaria del patrimonio comunale. Fermo restando quanto stabilito dalla legislazione vigente in materia tributaria e di autonomia fiscale, nell’ambito della nuova normativa regionale sul governo del territorio, la fiscalità di scopo può trovare applicazione negli interventi relativi a politiche, programmi e progetti nei settori dei trasporti, delle infrastrutture, delle problematiche abitative, dell’ambiente, dell’efficienza energetica e dei servizi pubblici, orientando in maniera efficace le scelte di pianificazione. Una efficace fiscalità urbanistica può agire in maniera concreta per la riduzione del consumo di suolo attraverso un sistema di incentivazioni e compensazioni urbanistiche che premi ed agevoli chi costruisce sui suoli di riuso e riciclo, ad esempio onerando o tassando maggiormente chi costruisce gli insediamenti sulle aree versi, incentivando e detassando chi realizza insediamenti che riattivino le aree industriali dismesse o sottoutilizzate e che alleggeriscano l'impronta ecologica delle infrastrutture viarie.

2.4.5. Le Società di Trasformazione Urbana
Una legge che voglia intervenire in maniera propulsiva sul governo del territorio dovrà anche disciplinare forme ed efficacia del partenariato pubblico-privato istituzionalizzato (PPPI), consentendo agli Enti Locali di costituire Società di Trasformazione Urbana (STU) società per azioni di scopo a capitale misto pubblico-privato per progettare, realizzare e gestire interventi di trasformazione e riqualificazione urbana, paesaggistica e ambientale, in attuazione degli strumenti urbanistici. Esse rappresentano una forma di PPPI e per garantire principi di equità e trasparenza le deliberazioni dovranno prevedere che gli azionisti privati delle società per azioni siano scelti tramite procedura di evidenza pubblica. Le STU provvedono alla preventiva acquisizione degli immobili interessati dall'intervento, alla trasformazione e alla commercializzazione degli stessi. Le acquisizioni possono avvenire consensualmente o tramite ricorso alle procedure di esproprio da parte del Comune. L'individuazione delle aree equivale a dichiarazione di pubblica utilità, anche per le aree non interessate da opere pubbliche. Le aree di proprietà degli enti locali interessati dall'intervento possono essere conferite alla società anche a titolo di concessione. I rapporti tra gli enti locali azionisti e la società per azioni di trasformazione urbana sono disciplinati da apposita convenzione contenente gli obblighi ed i diritti delle parti.

2.4.6. Gli ambiti di rigenerazione urbana
La legge regionale dovrà normare le modalità con cui gli strumenti urbanistici degli Enti Locali possano individuare degli ambiti caratterizzati da degrado degli edifici, degli spazi pubblici e dei tessuti urbani da assoggettare ad interventi di rigenerazione urbana, ambientale e sociale i cui obiettivi dovranno essere individuati dai medesimi strumenti urbanistici. Per rigenerazione urbana si intende un insieme organico di interventi che riguardi sia edifici pubblici e privati che spazi pubblici, attraverso iniziative di demolizione e ricostruzione, ristrutturazione e riciclo urbano o nuova costruzione, con l’obiettivo di conseguire la maggiore attrattività dell’area anche dal punto di vista turistico, la facilitazione della localizzazione delle imprese (soprattutto di quelle orientate alla innovazione e alla creatività),la riduzione dei consumi idrici ed energetici (agendo sulle prestazioni degli edifici, sul risparmio e la produzione di energia da fonti rinnovabili), la messa in sicurezza degli edifici da un punto di vista statico, la bonifica ambientale delle aree inquinate, la qualità degli spazi pubblici come luoghi per la coesione, la riduzione delle aree impermeabili per il miglioramento dei cicli vitali delle città, il miglioramento della gestione e della raccolta differenziata dei rifiuti, e la mobilità sostenibile incentrata sulla migliore integrazione degli spostamenti pedonali e ciclabili con il trasporto pubblico. Per favorire gli investimenti negli ambiti di rigenerazione urbana gli Enti Locali possono disporre, per un periodo da definire, un regime agevolato, consistente nella riduzione del contributo di costruzione relativamente a tutte le sue componenti, nell’agevolazione fiscale alla localizzazione delle imprese (zone franche urbane) e nell’applicazione di una aliquota ridotta agli effetti dell’IMU e della TARES. In tali ambiti la legge regionale potrà prevedere per gli Enti Locali compensazioni ed incentivazioni attraverso l’attribuzione di diritti edificatori alle proprietà immobiliari pubbliche e private. Gli Enti Locali potranno essere incentivati a promuovere interventi di riqualificazione del sistema delle infrastrutture e delle attrezzature pubbliche.



Di seguito (per chi volesse approfondire le evoluzioni nell'iter approvativo di una legge) si riportano le mie note successive per la relazione di accompagnamento del Disegno di Legge di inziativa governativa inviato all'Assemblea Regionale Siciliana per compiere il suo iter dibattimentale per definire il testo definitivo esitato e approvato il 06.08.2020. Come leggerete, alcune cose sono rimaste immutate, altre sono state arricchite, altre ancora sono state modificate. Non dimentichiamo mai che l'iter di una norma, le sue scritture, ablazioni, riscritture, sono altrettanto importanti dei suoi contenuti.


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TAVOLO TECNICO DEL DIPARTIMENTO REGIONALE URBANISTICA DELL’ASSESSORATO REGIONALE TERRITORIO E AMBIENTE
NOTE PER LA RELAZIONE DI ACCOMPAGNAMENTO ALLA LEGGE REGIONALE PER IL GOVERNO DEL TERRITORIO
documento di lavoro a cura del Prof. Maurizio Carta del 02.06.2019

La nuova Legge Urbanistica in Sicilia, attesa da decenni per riformare principi, procedure e strumenti per governare, pianificare e progettare il territorio e le città, non si limita a dichiarare di perseguire obiettivi di sostenibilità ambientale e di crescita qualitativa e di rispondere ai nuovi bisogni sociali, ma intende contribuire concretamente a rivedere il modello di sviluppo regionale ed insieme ad esso ripensare il modello urbanistico che deve guidare, pianificare, progettare e regolare lo sviluppo e la qualità degli insediamenti umani. La LUR abbandona il modello urbanistico del Novecento basato esclusivamente sull’utilizzo di risorse pubbliche, sulla rendita e sulla regolazione per perseguire, invece, un modello di governo delle città, dei territori e dei paesaggi basato costitutivamente sui principi di “sussidierietà”, di “sostenibilità”, di “riciclo”, di “partecipazione” e di “perequazione”, e soprattutto intende promuovere una pianificazione territoriale e una urbanistica orientate alla “riattivazione” delle città come motori dello sviluppo sostenibile.
La LUR promuove un modello di sviluppo in grado di aiutare le zone urbane a sviluppare le proprie infrastrutture materiali di base quale presupposto per la crescita onde sfruttare pienamente il loro contributo potenziale alla crescita economica, alla diversificazione del tessuto economico ed alla sostenibilità energetica ed ambientale; nonché di riqualificare le zone urbane recuperando i siti dismessi o sottoutilizzati (industriali, di servizi generali, militari, infrastrutturali), utilizzandoli anche per sviluppare i legami tra le zone urbane e quelle peri-urbane e rurali in un’ottica di area vasta.
A partire da queste premesse generali, la LUR per la qualità del territorio siciliano vuole essere in grado di perseguire una strategia di intervento articolata attorno ad alcuni obiettivi:
• tutelare il territorio e rafforzare la sicurezza degli insediamenti non solo attraverso azioni reattive, ma responsabilizzando gli abitanti affidandogli la cura dei territori, riducendo lo spopolamento dei sistemi rurali e riattivando le ecologie e le economie del paesaggio;
• promuovere la diversità naturale, rafforzare l’armatura culturale e stimolare il policentrismo dei centri medi connettendolo con reti più ampie, assicurando modelli di vita nelle aree interne competitivi con quelli offerti dalle aree urbane costiere o dalle metropoli;
• rilanciare lo sviluppo e il lavoro attraverso l’uso delle risorse potenziali male utilizzate e della qualità delle aree interne per consentire nuove e significative opportunità di produzione e di lavoro;
• adottare i temi del riciclo urbano in termini di riuso creativo della dismissione, per la riduzione del consumo di suolo come progetto della densificazione e della qualità delle città, per incentivare la revisione dei cicli di acqua-energia-rifiuti e per la gestione delle reti digitali e di mobilità verso una reale sostenibilità;
• infine, revisionare il rapporto pubblico-privato verso una maggiore corresponsabilità e mutua concorrenza verso lo sviluppo sostenibile, mettendo a regime il rapporto tra regolazione e incentivazione, tra facilitazione e redditività. In particolare, decisiva sarà la sostenibilità delle risorse finanziarie per la città pubblica, per la realizzazione dei servizi, per la dotazione di pertinenze di qualità, per l’efficienza e la convenienza delle infrastrutture di mobilità pubblica, per la qualità dello spazio pubblico, per l’incentivazione del social housing. A tal fine la LUR incentiva un uso urbanistico della fiscalità locale e di scopo per l’incentivazione della pianificazione operativa, affiancandovi incentivazioni autorizzative, gestionali ed amministrative, le quali, intervenendo sul fattore tempo, possono concorrere alla agevolazione dell’investimento privato.
Per perseguire i principi generali, la LUR norma processi e strumenti indispensabili alla attuazione concreta dei seguenti principi di efficacia dell'azione di governo del territorio:
1. Sussidiarietà e governance multilivello: vengono attribuite alla Regione, ai Liberi Consorzi ed alle Città Metropolitane le funzioni che riguardano scelte di interesse sovracomunale o che non possono essere efficacemente svolte a livello comunale. Vengono attribuite ai Comuni, in riferimento alle situazioni locali, le funzioni attuative dei contenuti degli strumenti di pianificazione urbanistico territoriale sovraordinata. Il principio della governance multilivello richiede che il ruolo centrale della Regione quale principale soggetto interlocutore nelle politiche pubbliche di governo del territorio venga progressivamente sostituito da un sistema di livelli di governo con precise competenze nel campo del governo del territorio caratterizzato da un più ridotto ruolo della Regione in quanto unico attore competente sulle questioni dello sviluppo e da una riduzione degli atteggiamenti autoritativi a favore di quelli concertativi, negoziali, contrattuali, nonché dalla scomposizione dei ruoli propositivi e gestionali nelle politiche pubbliche in un più ampio numero di attori pubblici e nella corresponsabilità di soggetti privati.
2. Sostenibilità e qualità: la Regione e gli Enti locali nell’ambito dei procedimenti di formazione dei piani territoriali e urbanistici, devono provvedere alla contestuale valutazione della sostenibilità ambientale, sociale ed economica delle scelte pianificatorie, perseguendo la valorizzazione e la tutela del suolo non edificato, con particolare riguardo alle aree e agli immobili sottoposti a tutela paesaggistica e ai terreni agricoli, al fine di tutelare e promuovere l'attività agricola (soprattutto l’agricoltura multifunzionale e peri-urbana), di conservare e valorizzare la qualità del paesaggio, di salvaguardare e risanare l'ambiente, nonché di gestire correttamente i cicli del territorio (ecologico, idrologici, energetici e dei rifiuti). La pianificazione dovrà contribuire in maniera attiva a contenere il consumo di suolo quale bene comune e risorsa non rinnovabile che esplica funzioni e produce servizi ecosistemici e che va tutelato anche in funzione della prevenzione e mitigazione degli eventi di dissesto idrogeologico. A tal fine, ed in sintonia con analoghi provvedimenti in campo nazionale, la LUR assegna priorità al riuso ed alla rigenerazione del suolo edificato esistente, rispetto all'ulteriore consumo di suolo inedificato. Le politiche di tutela e di valorizzazione del paesaggio, di contenimento del consumo del suolo e di sviluppo territoriale sostenibile vengono attuate attraverso una integrazione della pianificazione territoriale e paesaggistica regionali in un unico strumento: il Piano Territoriale Regionale con valenza paesaggistica.
3. Riuso e rigenerazione urbana: agli Enti Locali che avviano azioni concrete per localizzare le previsioni insediative prioritariamente nelle aree urbane dismesse e che procedono al recupero dei nuclei abitati rurali mediante manutenzione, ristrutturazione, restauro, risanamento conservativo di edifici esistenti e della viabilità rurale e conservazione ambientale del territorio, vengono concesse misure di incentivazione, estese anche ai privati, singoli o associati, che intendono realizzare il recupero di edifici e delle infrastrutture rurali nei nuclei abitati rurali, mediante interventi di riciclo e riuso.
4. Concertazione e partecipazione: la Regione e gli Enti locali, nella formazione di piani e programmi, al fine di garantire il coordinamento delle rispettive azioni di governo del territorio, conformano la propria attività al metodo della concertazione istituzionale, della co-pianificazione e del partenariato pubblico-privato.
5. Semplificazione e flessibilità: la Regione e gli Enti locali assumono un metodo di pianificazione territoriale ed urbanistica che agevoli la predisposizione di un unico strumento pianificatorio strutturale e strategico di livello regionale e di area vasta che funga da quadro di coerenza territoriale e contenga tutte le disposizioni relative al governo del proprio territorio.
6. Perequazione e compensazione: al fine di assicurare maggior efficienza e giustizia alle politiche pubbliche ed alla funzione pianificatoria, nonché un’equa ed estesa ripartizione dei vantaggi e degli oneri tra i proprietari delle aree interessate dalla trasformazione urbanistica, la LUR prevede il ricorso alla perequazione urbanistica differenziata da realizzare attraverso la più equa ed efficace distribuzione di diritti edificatori e di oneri tra i proprietari di aree ricomprese in ambiti, anche discontinui, individuati dai piani e può estendersi anche a tutto il territorio comunale con le opportune regolazioni. La perequazione si dovrà realizzare anche attraverso una compensazione urbanistica, paesaggistica e ambientale che agevoli la valorizzazione delle risorse. Per l’efficacia dei suddetti principi la LUR individua gli strumenti attuativi di una efficace governance multilivello e d iuna concertazione istituzionale i cui principali strumenti sono la Conferenza di pianificazione e l’Accordo di pianificazione. Al fine di favorire le procedure di formazione degli strumenti di pianificazione territoriale la Regione e gli Enti Locali convocano apposite “Conferenze di pianificazione” con la finalità di concertare un quadro conoscitivo approfondito e completo del territorio e del suo sviluppo urbanistico in termini di sostenibilità ambientale, sociale ed economica, nonché di esprimere valutazioni condivise sulle scelte, sugli obiettivi e sui contenuti della pianificazione. L’Accordo di pianificazione serve a concretizzare il consenso espresso dai rappresentanti legali delle Amministrazioni partecipanti alla Conferenza di pianificazione, sostituendo, a tutti gli effetti, ogni parere, concessione, autorizzazione, nulla osta o altro atto di assenso comunque denominato, di competenza degli enti ed organi partecipanti alla conferenza.
La LUR per il perseguimento dei suddetti principi costitutivi e per l’attuazione concreta delle procedure agisce in maniera concreta sulla revisione degli strumenti di pianificazione territoriale, sui loro contenuti e sulle loro procedure di formazione ed approvazione.
In particolare, Il Piano Territoriale Regionale con valenza paesaggistica (PTR), esplicitamente previsto dal Codice dei Beni Culturali quale strumento per la pianificazione paesaggistica, costituisce lo strumento di proiezione territoriale delle strategie di sviluppo di medio-lungo termine con le quali la Regione orienta, indirizza e coordina la programmazione delle risorse e la pianificazione territoriale e urbanistica delle Città metropolitane, dei Consorzi dei Comuni e dei Comuni, singoli o associati, nonché la conservazione e valorizzazione del paesaggio. Il PTR, integrando il valore di piano paesaggistico in relazione alle prescrizioni di tutela, conservazione e valorizzazione del paesaggio e dell’ambiente, concorre alla individuazione degli obiettivi e delle misure generali di tutela paesaggistica da perseguire nelle diverse parti del territorio regionale invarianti o complementari alle scelte di sviluppo. Per quanto attiene alle funzioni strategiche di livello regionale, il PTR contiene i criteri generali e gli indirizzi per la programmazione e la pianificazione territoriale degli Enti Locali, al fine di garantirne la complessiva coerenza; a tal fine, definisce gli elementi costituenti limiti essenziali di salvaguardia della sostenibilità ambientale dello sviluppo socio-economico del territorio regionale; fissa i carichi insediativi ammissibili nel territorio, al fine di assicurare lo sviluppo sostenibile; definisce il quadro delle iniziative inerenti alla realizzazione sul territorio regionale delle infrastrutture e delle opere pubbliche di interesse regionale, nazionale e sovranazionale. Il PTR, pertanto, in un’ottica innovativa e proattiva assume le funzioni di “quadro strutturale di coerenza” per la valutazione della compatibilità degli atti di governo del territorio degli Enti Locali, degli enti gestori di aree naturali protette, nonché di ogni altro ente dotato di competenze che abbiano incidenza sul territorio. Le previsioni del PTR prevalgono sulle disposizioni eventualmente difformi contenute nei piani territoriali degli Enti Locali.
La riforma dell’architettura istituzionale regionale per il governo efficace del territorio prevede, inoltre, la redazione di piani territoriali di area vasta (per le Città Metropolitane o per i Liberi Consorzi) orientati alla proposizione di direttive, indirizzi e azioni di coordinamento della pianificazione attraverso la definizione degli obiettivi generali relativi all'assetto ed alla tutela del territorio connessi ad interessi di rango metropolitano o sovracomunale.
La LUR assume la rigenerazione urbana non come una semplice locuzione lessicale che definisce approcci e modalità complesse e utilizzate con successo in numerose esperienze urbane in Italia e in Europa, ma la definisce e la norma come una procedura ed uno strumento urbanistico in gradi di essere, a seconda delle circostanze, un attivatore dei processi generali di sviluppo urbanistico a partire dalla riattivazione della qualità di una parte del territorio, o uno strumento attuativo complesso in gradi di generare risultati sia nel campo dello spazio fisico che in quelli economici, sociali e culturali, indispensabili per la attuazione e sostenibilità delle scelte urbanistiche e delle norme generali dei piani. La rigenerazione urbana, nelle modalità prevista dalla LUR, riconnette la necessaria integrazione tra piano e progetto, tra norma e forma. La LUR, quindi, norma le modalità con cui gli strumenti urbanistici degli Enti Locali possano individuare degli ambiti caratterizzati da degrado degli edifici, degli spazi pubblici e dei tessuti urbani da assoggettare ad interventi di rigenerazione urbana, ambientale e sociale i cui obiettivi dovranno essere individuati dai medesimi strumenti urbanistici. La LUR definisce la rigenerazione urbana come un insieme organico di interventi che riguardi sia edifici pubblici e privati che spazi pubblici, attraverso iniziative di demolizione e ricostruzione, ristrutturazione e riciclo urbano o nuova costruzione, con l’obiettivo di conseguire la maggiore attrattività dell’area anche dal punto di vista turistico, la facilitazione della localizzazione delle imprese (soprattutto di quelle orientate alla innovazione e alla creatività),la riduzione dei consumi idrici ed energetici (agendo sulle prestazioni degli edifici, sul risparmio e la produzione di energia da fonti rinnovabili), la messa in sicurezza degli edifici da un punto di vista statico, la bonifica ambientale delle aree inquinate, la qualità degli spazi pubblici come luoghi per la coesione, la riduzione delle aree impermeabili per il miglioramento dei cicli vitali delle città, il miglioramento della gestione e della raccolta differenziata dei rifiuti, e la mobilità sostenibile incentrata sulla migliore integrazione degli spostamenti pedonali e ciclabili con il trasporto pubblico
Infine, la LUR comprende strumenti di sostenibilità economica della rigenerazione urbana, poiché, di concerto con le amministrazioni degli enti locali, per le rispettive competenze, introduce un’adeguata fiscalità urbanistica attraverso provvedimenti di riduzione del costo degli oneri di costruzione e dei costi connessi agli interventi di rigenerazione urbana, nonché attraverso un adeguato sistema di premialità che agevoli e faciliti gli interventi di rigenerazione, di contenimento del consumo di suolo, di riuso rispetto alla espansione urbana.